imposición, fiscalización, recaudación y control

El pensamiento alberdiano encierra cierta contradicción entre las facultades originarias de las provincias para recaudar impuestos internos, limitando la recaudación federal a los derechos al comercio exterior y a los impuestos directos por tiempo determinado y el rol centralista y promotor del estado central, destinado a ser la maquinaria impulsora del progreso y la ilustración aunque respetando los principios liberales de la iniciativa individual en materia económica.

Esas tensiones se fueron resolviendo con el tiempo en una actitud fortalecedora del Fisco nacional en desmedro de los fiscos provinciales.

La CN de 1853 adoptó un sistema de separación de fuentes impositivas al diferenciar entre impuestos “directos” e “indirectos”.

El derecho comparado reconoce distintas modalidades para asignar la potestad tributaria a las distintas jurisdicciones o bien para coparticipar entre ellas lo recaudado por un ente único.

En general los países han adoptado uno u otro sistema. La Constitución argentina de 1853 adoptó el sistema de separación de fuentes, en tanto la reforma constitucional de 1994 introdujo el mecanismo de la coparticipación federal de impuestos.

En la etapa fundacional, la separación de fuentes respondió al criterio resultante del art.75, inc.1º de modo que los derechos de importación y exportación bastaban para sostener los requerimientos del Fisco, atribuyéndose a las provincias la facultad de recaudación de lo impuestos “internos” por oposición a los impuestos “externos” derivados del comercio exterior.

Por otra parte, la Constitución distingue los impuestos “directos” de los impuestos “indirectos”. Establecer impuestos directos e indirectos es competencia de las provincias conforme surge el principio general del art.121, CN.

El ministro Ferry justificó que si bien la norma constitucional no expresa la facultad de la Nación para percibir impuestos indirectos, tampoco lo prohíbe expresamente, debiendo interpretarse que si la Nación y las provincias tienen facultades concurrentes para impulsar el desarrollo, también deben ser concurrentes para recaudar esos efectos. Desde entonces quedó consagrada la tesis de la concurrencia a los efectos de los impuestos indirectos.

Con el principio de la concurrencia de impuestos indirectos apareció, el problema de la doble tributación o imposición que contraría el principio de separación de fuentes. La Corte Suprema de justicia la admitió en tanto la superposición de jurisdicciones sobre un mismo hecho imponible no resulte confiscatoria. Para la Corte el primer criterio es que la presión tributaria debe concentrarse sobre la renta y no sobre el capital. El segundo criterio establece un porcentual que considera un promedio del 33%; más allá de ese límite, el impuesto resulta confiscatorio.

Según Alberdi, el impuesto directo era el que era pagado directamente por los ciudadanos conforme al censo o nómina.

Este sistema debía limitarse a circunstancias graves porque podía afectar de manera más directa al patrimonio al patrimonio que según Alberdi debía evitarse, prefiriendo en cambio la imposición al consumo por vía de impuestos indirectos que al gravar la circulación y el consumo de los bienes se centraba más sobre la renta. Podría decirse que los impuestos indirectos eran aquellos trasladables, en tanto que los impuestos directos eran personales.

Esa clasificación se encuentra ya superada por no existir en la organización moderna de la sociedad la categoría pura de impuestos directo.

Por ese motivo, se ha recomendado el reemplazo de esa clasificación por un criterio que responda más a las necesidades actuales de la política tributaria.

La rigidez del criterio y su claro sentido lingüístico requerirían de una modificación en el texto constitucional. Sin embargo, desde este punto de vista la reforma constitucional de 1994 significó una oportunidad perdida.

Al coexistir la aplicación de impuestos directos por la Nación y las provincias, más la concurrencia ya existente en materia de impuestos indirectos, la doble tributación se fue convirtiendo en regla aceptada y el mecanismo de instrumentación fueron las denominadas leyes de convenio.

Por ese mecanismo, se arribaba a un acuerdo de coparticipación de lo recaudado que contemplaba una coparticipación “primaria” a distribuir entre la Nación y las provincias y una coparticipación “secundaria” que contemplaba el reparto de la parte correspondiente a

las provincias entre sí, conforme a pautas consensuadas. El acuerdo era formalizado por una ley del Congreso a la que a su vez adherían cada una de las provincias mediante leyes sancionadas en sus respectivas legislaturas.

Para Bidart Campos la coparticipación era constitucional en materia de impuestos indirectos donde la Nación y las provincias ejercitaban competencias concurrentes, en tanto que la misma resultaba inconstitucional en materia de impuestos directos donde la Nación había usurpado competencias provinciales. Siendo la Constitución el orden público supremo, no correspondería dejar de lado los criterios de reparto de la norma fundamental por acuerdo entre partes sobre aquellas materias en que no tienen competencia legítima.

El impuesto directo a los réditos nunca salió de las arcas de la Nación sino que se quedó para siempre cambiando su nombre por el de impuesto a las ganancias, a lo que habría que agregar otro importantes tributos coparticipables, entre ellos el impuesto al valor agregado (IVA), principal fuente de recaudación del Tesoro nacional; inclusive las regalías provenientes de los recursos naturales, propios de las provincias se distribuyen desde el estado central a los provinciales.

Las sucesivas leyes de coparticipación federal contribuyeron a acentuar el centralismo fiscal, que fue cambiando cada vez más el debilitado federalismo argentino. En esa tendencia, los gobiernos de facto, que gobernaron y administraron centralizadamente el país, establecieron decretos de coparticipación que mejoraron la coparticipación federal de la Nación frente a la alícuota correspondiente a las provincias.

Por obra de la reforma del Estado, comenzó a producirse una constante transferencia de actividades desde el Estado central de las provincias, sin la correspondiente contrapartida de recursos que desbalancearon, en realidad, el equilibrio de la ley de coparticipación. Esta situación, unida al grave déficit provincial como consecuencia de su alto endeudamiento originado en general por políticas estatistas sin disciplina fiscal, generaron la necesidad de celebrar “pacto” entre la Nación y las provincias como los “pactos fiscales”.

El criterio acuerdista se vio favorecido por el fortalecimiento de una tendencia denominada “federalismo cooperativo” o “federalismo de concertación” que, promueve valoraciones solidarias sobre el bienestar general de las provincias evitando desigualdades y superando el criterio clásico anterior proveniente del derecho norteamericano del federalismo de confrontación, donde cada jurisdicción disputa y controla a las restantes.

Sobre ese contexto precedente, la ley 24309 propuso entre los temas habilitados a tratar por la Convención Constituyente el “fortalecimiento del federalismo”. De tal inclusión resultó el nuevo art.124 que consagra la posibilidad de crear regiones para el desarrollo económico y social, así como la habilitación a las provincias para celebrar acuerdos internacionales que no interfieran con la política exterior de la Nación y la reivindicación del dominio.

También se modificó el art.125 que incluyó a la seguridad social entre los “poderes concurrentes” y tiene especial importancia la inclusión del art.123 que consagra la autonomía municipal. La autonomía principal pasa a ser un principio de rango constitucional en el derecho público argentino, condicionado a los términos de cada Constitución provincial que reglará su alcance y contenido “en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.